最高人民法院发布了行政诉讼法修正施行十周年典型案例，其中包括今年5月30日最高法再审终审判决的甲公司诉河南省南阳市人民政府返还征收补偿款案。在该案判决书中，最高法引用于10天前刚刚施行的《中华人民共和国民营经济促进法》相关条款，判令南阳市政府等相关政府部门向甲公司支付841万余元经济损失

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《法治周末》记者孙继斌刘希平

近日，最高人民法院发布了行政诉讼法修正施行十周年典型案例。其中，2025年5月30日最高法再审终审判决的甲公司诉河南省南阳市人民政府（以下简称“南阳市政府”）返还征收补偿款案，系此次发布的典型案例之一。此前，新华社等媒体对此案作了报道。

在这起行政诉讼再审案判决书中，最高法引用于10天前刚刚施行的《中华人民共和国民营经济促进法》相关条款，判令南阳市政府等相关政府部门向甲公司支付841万余元经济损失。

补偿争议延续多年

甲公司与南阳市政府之间的官司，来源于一起土地征地拆迁补偿产生的纠纷。

2010年7月，南阳市政府作出49号《会议纪要》，同意甲公司就案涉地块补偿问题与被征地群众达成的协议，由甲公司在原补偿标准基础上增加补偿。甲公司额外增加的补偿费用和造成的经济损失，由南阳市政府有关部门在土地出让、容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿。

2012年4月，甲公司和被征地群众达成案涉调解协议，南阳市政府在案涉调解协议首页右上角加盖印章。2016年，甲公司通过公开出让方式获得了49号《会议纪要》涉及的地块。后甲公司以南阳市政府未履行补偿义务为由提起行政诉讼，请求判决南阳市政府支付其垫付的征地补偿款、青苗补偿费和占用资金成本。

南阳中院审理认为，甲公司是自愿与被征地群众达成案涉调解协议的，该协议对协议各方都具有法律约束力。虽然南阳市政府在案涉调解协议首页右上角加盖了印章，但是该协议并没有对南阳市政府设定任何权利义务。甲公司自愿另外给予被征地群众增加支付的征地补偿安置费，是在履行案涉调解协议约定的义务，其目的也是能够尽快拿到案涉土地进行开发建设。而且，案涉土地使用权已经办理在了甲公司名下，该公司也已经开发完成了建设项目。此外，甲公司称其是接受南阳市政府的委托向被征地群众支付征地补偿款、青苗补助费，却缺乏相应的证据支持。基于以上理由，南阳中院驳回了甲公司的诉讼请求。

此案一审宣判后，甲公司对判决结果不服，向河南高院提起了上诉。2020年12月15日，河南高院二审判决驳回上诉，维持原判。

最高法再审厘清责任

此案二审宣判后，甲公司向最高法申请再审。2024年12月9日，最高法经过审查，决定提审此案。

最高法在审理此案时，明确了该案存在的三大争议焦点：一是案涉征地补偿款的法定支付主体问题；二是南阳市政府《会议纪要》中有关对甲公司“优惠、补偿”的行政允诺是否实现的问题；三是“优惠、补偿”行政允诺未实现后的责任分担问题。

最高法审理后认为，一审法院以甲公司并非系南阳市政府委托而系自愿支付补偿费用为由驳回其诉讼请求，忽略了《会议纪要》允诺在先以及南阳市政府在案涉调解协议加盖印章的事实。二审法院又以协议未约定南阳市政府义务且〔2010〕49号《会议纪要》仅允诺“政策上给予优惠、补偿”，并不构成返还款项允诺为由维持一审判决，忽略了所允诺的“政策上给予优惠、补偿”已无法实现。一、二审判决既未能全面准确查明本案全部事实，也未能全面系统地看待案涉补偿费用、案涉损失的形成原因。因此，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。

今年5月30日，最高法根据案涉损失形成的背景、原因、双方责任大小等因素，并结合案涉房地产项目的利润等实际情况，进行了综合考量和判断，对此案作出了终审判决：撤销南阳中院、河南高院分别作出的一审、二审行政判决；同时，判令南阳市政府、南阳市自然资源和规划局承担案涉1682.309万元损失的一半，即向甲公司支付841.1545万元。

引用民营经济促进法

值得高度关注的是，最高法在对此案的判决书中，引用了今年5月20日施行的民营经济促进法第七十条的规定。

该条款明确指出：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。”

《法治周末》记者注意到，最高法此次发布的7个典型案例中，还邀请了相关法学专家对7个典型案例进行了点评。

黑龙江大学校长、教授，中国法学会行政法学会副会长王敬波对此案做出如下点评：行政审判一手托着“民”、一手托着“官”，肩负行政诉讼法第一条“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”的法定职责。依法依规是企业长远发展的“护身符”，行政机关有权监管但不能任性。

王敬波认为，该案中，人民法院依法适用民营经济促进法第七十条规定进行审理裁判，从维护政府诚信、保护民营企业合法权益角度，确立“行政允诺审查—履行不能认定—补偿责任量化”的裁判规则，厘清了土地出让法律关系中政府与企业的责任边界，防止行政机关以“变通”之名转嫁法定责任；明确会议纪要“给予政策优惠补偿”的承诺构成行政允诺，行政机关应对未履行承诺造成的损失担责。

最高法对此案的判决，也得到了法学界的广泛好评。

著名公司法专家、中国人民大学法学院教授、博士生导师刘俊海接受《法治周末》记者采访时表示，最高人民法院的这份判决，不仅为甲公司与政府部门多年的补偿纠纷画上了句号，更彰显了民营经济促进法在维护民营企业合法权益方面的重要作用，为营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境注入了力量。

刘俊海向记者介绍，民营经济促进法具有很强的可诉性、可裁性与可执行性。

“民营经济促进法确立了地位平等、共同发展、公平竞争、互利合作、平等监管与平等保护六项核心原则。这些原则相辅相成，不可或缺，同频共振，良性互动，贯穿于总则与分则在内的整部法律规范体系之中，必须入脑入心，真正成为各类涉民营经济案件的核心裁判与执行理念。”刘俊海对记者说。