■邓建伟李彬潘天宇

近日，农业农村部等部门发布《坚持农业农村优先发展完善乡村振兴投入机制实施方案》(以下简称《实施方案》)，明确提出“健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局”。《实施方案》既重申了农业农村优先发展方针，也针对土地出让收入下行、财政收支矛盾加大的现实，系统回应了乡村振兴的资金投入问题。

《实施方案》构建起财政优先保障、市场有效激活、社会广泛参与的多元融资机制：一手稳住政府兜底责任，守牢粮食安全底线，稳住乡村基础设施建设和农村公共服务基本盘;一手放开市场准入、破除制度壁垒，多渠道引导资本下乡，力求让资本下得去、留得住、投得久。《实施方案》明确了两个重点：财政优先保障，解决收支矛盾加剧时对农业农村的支出排序;多元投入，解决土地出让收入下行时的资金来源。二者相互支撑、协同发力，共同服务于推进高质量发展的乡村振兴多元投入新格局。

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财政优先保障：

稳住基本盘，释放政策信号

财政部数据显示，2026年1—8月，国有土地使用权出让收入13753亿元，同比下降28.6%;2025年全年收入41518亿元，降幅14.7%，已连续第四年两位数下滑，相比2021年8.7万亿元的峰值累计减少约4.6万亿元。这表明土地收入对农业农村的反哺通道正在收窄，保底资金需要更稳定的财源支撑。

收入下行，不等于财政可以从农业农村抽身。财政“优先保障”不是把一切支出都兜起来，而是保战略重点、守民生底线：粮食安全、农业基础设施、基本公共服务公共品属性明显、外溢效应强，理应优先安排。需要调整的并非“要不要保”，而是“用什么方式保”。

在制度层面，2020年中办、国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，要求各省区市将土地出让收益的50%或土地出让收入的10%用于乡村振兴。云南按收入口径考核，占比持续高于分年度考核要求，连续五年超额完成中央任务。然而，在占比提升的同时，土地出让收入本身却在收缩;口径不变、计提基数收窄，可用资金总量仍会随之下移。

正是在这一背景下，《实施方案》提出“优先保障农业农村领域一般公共预算投入”，并强调“按规定落实好土地出让收入用于农业农村相关政策”。用意在于把保底支撑从单一土地出让收入，转为一般公共预算、转移支付与土地出让收入的多源组合：土地收入充裕时，比例要求守住投入底线;收入收缩时，一般公共预算和转移支付及时接续，避免保底资金跟着土地收入一起滑坡。

在横向利益补偿机制方面，《实施方案》提出“实施粮食产销区省际横向利益补偿，完善产粮大县奖励政策”，针对的是主产区与主销区长期拉开的差距：两地平均地区生产总值之差2003年为1041.98亿元，2022年扩大至4192.72亿元，近二十年扩张约3倍。差距根源在于“粮财倒挂”——产粮大县多为农业大县、工业弱县、财政穷县，粮食任务越重，投向二三产业的资源越少。横向补偿由粮食净调入区向净调出区支付，平衡主产区因保粮牺牲的发展机会成本;与比例约束相比，它以调出量和省际协议为基准，资金来源不随土地收入周期起伏，可持续性更强。目前，补偿规模与产粮大县的实际贡献仍有缺口，但大方向已明确，制度空间已经打开，随着试点扩面和资金分配机制成熟，补偿规模有望逐步与贡献匹配。

财政优先保障政策释放的是“政府在场”的明确信号。从单一土地收入转向多源保障、从比例约束延伸到横向补偿，支撑结构正在加固，也让多元投入更有底气。

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多元添力：

拓宽投入源，引入市场“活水”

财政优先保障回答“有没有”，多元渠道回答“够不够、活不活”。乡村振兴资金需求庞大，《实施方案》在政府资金之外，从债券、信贷、保险、民间投资、农村资源资产五个方向补充水源。

债券体量最大。2026年，新增地方政府专项债券额度4.4万亿元，一季度发行1.16万亿元，投向集中于市政、交通、安居、社会事业与土地储备，农林水利占比不足一成。专项债期限长、成本低，本应与农业基础设施的资金需求匹配，却因要求项目具备稳定收益预期，多数农业项目难以入围。而出路在于项目整合、收益设计与财政贴息并举，帮助更多项目达到申报条件，把体量优势转化为支农实效。

信贷总量在增加，结构待优化。中国人民银行统计显示，2026年二季度末，本外币涉农贷款余额54.16万亿元，同比增长5.8%，其中农业贷款7.51万亿元、增长8.9%，农户贷款18.73万亿元、仅增长0.8%。增量集中在企业和产业化项目，农户层面近乎停滞。在风险可控前提下，优化农户信贷服务、提高可得性，金融“活水”才能更均匀地流向田间地头，直接关系农民增收和农村消费潜力释放。

保险渠道较为稳健。国家金融监管总局数据显示，2026年一季度，农业保险保费442.58亿元，提供风险保障1.57万亿元;三大主粮完全成本保险和种植收入保险已覆盖全国，大豆也在2026年扩至全国。

民间投资的代表是乡村振兴基金。无锡市乡村发展振兴投资基金以5亿元母基金引导，孵化8只子基金、规模超100亿元，直投的国联新禾基金撬动社会资本超过15.51倍。财政资金先行出资、释放信号带动社会资本跟进，是这套机制的支点。但复制并不容易：专业团队、项目储备、退出通道缺一不可，无锡依托的是东部发达地区的资源与管理条件，而中西部产粮大县大多不具备。通过人才培养、项目孵化和退出机制建设逐步降低门槛，基金模式才能在更多地方示范、推广、落地。

操作空间最大的是农村资源资产。《实施方案》要求盘活用好农村资源资产、加快农村产权流转交易，思路从“向财政要钱、向金融要钱”转向从资源禀赋中找钱。资源变资产须依次跨过确权、评估、交易三道关口：宅基地与集体建设用地确权尚未全面完成，资产评估和产权流转平台刚起步，集体经营性建设用地入市虽已入法，多数农地变现仍不通畅。确权、评估、入市逐级推进，前一步是后一步的前提，通道打通后，资源变资产、资产变资金的路径会越走越宽。

多元渠道放大的是财政资金的杠杆效应。渠道一多，协同与规则就更加紧要。

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协同联动：

提升整体效能，激励相容

《实施方案》在六个渠道之外单设“强化协同联动”一节，说明多元并不是天然等于协同。财政资金讲求公平，服务于粮食安全、基本公共服务和区域均衡，金融资金要风险可控的回报以及社会资本追求市场化收益。目标不一，但规则设计得当，仍可实现激励相容。协同的关键不仅在风险补偿规模，也在于风险分担规则是否清晰。

微观层面的错位很明显。涉农企业固定资产不足、效益波动大、回报周期长，银行放贷自然审慎;资本下乡做农业，回报周期动辄三五年甚至更长，与社会资本短期结账的习惯错配，容易流向“短平快”项目。工商资本投资农业难盈利几乎成为行业共识，个别乡村旅游项目投入多年难以回收。贴息、投债联动这类工具能否生效，取决于贴息能否覆盖风险溢价、退出通道是否通畅。收益预期覆盖不了风险，工具设计得再精巧也会停留在纸面上。

《实施方案》提出“完善涉农贷款风险补偿机制”，要求“强化政府性融资担保体系对农业经营主体和服务主体的担保支持”，实质是用财政资金替金融和社会资本分担风险。风险分担的前提是风险可计量、责任可界定：项目评估缺少统一标准、不良贷款处置规则不明、代偿追偿机制不健全，补偿机制就容易陷入谁都不愿先出手的僵局。把规则做细做实，让各方对风险有稳定预期、对收益有合理判断、对退出有明确通道，僵局才能破解。

协同联动，打通的是渠道之间的规则衔接。规则越清晰，各方越敢投、而且愿意长期投。地方考核也应从“完成支出比例”转向“提升资金使用效能”，让“财政优先保障”与“多元添力”真正形成合力。

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制度固本：

让保底更稳、添力更久

渠道拓宽、工具优化之后，改革空间也随之打开。协同效能的关键在制度激励。《实施方案》要真正落地，还需在四个方面接续深化改革。

央地支出责任要优化。粮食安全、农业基础设施、基本公共服务等收益外溢性强的支出，宜由承担统筹责任的上级政府主导;适合上收的上收后，地方对土地出让收入反哺农业的依赖相应减轻，缺口以一般性和专项转移支付衔接弥补，事权与支出责任更好匹配。

替代财源要通盘安排。土地出让收入属于政府性基金预算的一次性来源，强周期、不可持续。替代财源可从三处着手：支农支出常态化增长、中央对粮食主产区纵向转移支付扩容、健全地方税体系培育稳定财源，避免单一渠道反复波动。

风险分担规则要制度化。涉农信贷的风险补偿、担保代偿、不良处置制度，目前缺少统一评估标准和清晰责任界定。以绩效为导向重构考核机制，把财政补贴与资金使用效能挂钩，“谁承担风险、按什么规则分担、效果如何评价”有章可循，金融和社会资本才有稳定预期。

农村产权改革要有序推进。确权登记、价值评估、入市交易依次递进，前一道是后一道的前提;集体经营性建设用地入市已入法，宅基地改革试点仍要扩面，立法配套跟上，资源变资产的通道才能逐步打通。

这四项改革相互咬合：央地关系是前提，替代财源是基础，风险规则是保障，产权改革是条件。联动推进，协同发力，财政优先保障与多元添力才会相互支撑、相得益彰。

乡村振兴，说到底要让农业农村自身具备造血能力。财政优先保障和多元添力，最终都要服务于这个目标。土地出让收入下行，倒逼的不只是投入方式的调整，更是发展逻辑的转变——从依赖外部输血，转向激活内部资源;从单一财政驱动，转向政府、市场、社会协同发力。农村的土地、生态、文化等资源，一旦打通确权、评估、交易的通道，就能转化为资产、变为现金;财政资金一旦发挥杠杆效应，就能撬动更多社会资本流向田间地头。这条路走通了，农业农村就不再只是“被投入”的对象，而是能够自我积累、自我发展的主体。

展望未来，随着央地支出责任更加匹配、替代财源逐步健全、风险分担规则日益清晰、农村产权改革有序推进，乡村振兴的投入底盘将更加稳固。到那时，粮食主产区不再因保粮而受穷，产粮大县不再因种粮而财弱，工商资本下乡不再只是“短平快”的过客，农户也能更公平地分享金融“活水”。财政优先保障守住底线，多元添力拓宽空间，协同联动形成合力，制度固本保障长远。稳中求活，活中求合，合中求久。如是，农业农村的出路就会越走越宽，乡村振兴的底盘就会越筑越牢。

(作者单位：湖南工商大学)