印度作为全球人口规模最大的新兴经济体，1991 年市场化改革后保持长期中高速增长，信息技术、医药研发、服务外包等产业深度融入全球产业链，核心城市的现代化建设水平快速提升。

与此同时，印度城市化进程始终伴随严重的空间分化与社会分层，孟买、新德里等核心城市同时存在对标国际标准的高端商务区与规模庞大的非正规聚居区，不同群体在公共服务获取、生存环境、发展机会等方面存在显著差距。

这种二元对立的城市形态并非单一管理问题，是土地产权制度、社会阶层结构、选举政治逻辑多重因素长期作用的结果，也是理解印度发展模式内在局限的核心切口。

孟买达拉维聚居区与新德里加济布尔垃圾场，正是这类城市病的两个典型样本。

达拉维是亚洲规模最大的城市非正规聚居区之一，地处孟买核心区位，紧邻班德拉库拉商务圈，土地商业价值极高。

根据孟买市政部门统计，达拉维官方登记面积约 1.75 平方公里，常住人口在 60 万至 100 万区间，统计差异主要源于大量未登记流动人口。

区域内建筑以 1 至 2 层临时搭建结构为主，建筑密度超过 80%，内部巷道宽度普遍不足 1 米，给排水、电力、消防等基础设施配套严重不足，公共卫生条件长期处于较低水平。

与大众认知中的纯贫困聚居区不同，达拉维具备完整的内生经济体系，是孟买轻工业供应链的重要组成部分。

区域内分布着超过 1.5 万家小型生产作坊，覆盖皮革加工、纺织刺绣、废品回收、食品加工等品类，其中皮革制品供应孟买市区近六成零售渠道，塑料废品处理量占全市总量的 45% 左右。

整个非正规经济体系年总产值估算超过 10 亿美元，吸纳就业人口超 20 万，大量农村转移人口依托该区域的低成本空间实现城市立足。这类低成本生产与居住空间，是孟买维持庞大服务业与轻工业供给的重要基础。

2022 年阿达尼集团通过竞标获得达拉维整体改造项目开发权，项目总投资约 150 亿美元，规划周期 10 年，定位为集高端住宅、商业办公、产业园区于一体的现代化城市综合体。

孟买市政部门同步公布安置方案，规定仅 1995 年之前定居且具备完整产权证明的住户可获得免费安置住房，2000 年之前定居的住户可享受折价购房资格，2000 年之后迁入群体不在安置范围内。

该方案引发广泛争议。从覆盖范围看，符合免费安置条件的住户占区域总人口不足 30%，超半数外来务工人员与近年迁入群体无法获得任何安置补偿，改造后面临无家可归的风险。

更核心的问题在于，现有方案未配套非正规产业安置政策。

安置住房为标准住宅户型，无法满足作坊生产的空间需求，而产业园区租金成本远超小微企业承受能力。孟买大学城市发展研究所测算显示，改造完成后，达拉维现有小微企业存活率不足两成，超 15 万就业岗位将直接消失。

从商业逻辑看，达拉维改造具备清晰盈利路径。

该区域周边商品住宅均价已超过每平米 1.2 万美元，改造后高端物业的销售收益可覆盖开发成本并实现高额盈利。

但从民生视角看，改造本质是将城市核心区的低成本生存空间置换为高附加值商业空间，底层群体的生存权益与就业需求未被纳入核心考量。

这类资本主导的城市更新模式在印度各大城市普遍存在，并未从根源消除贫困，只是将贫困群体从核心区驱逐至更远郊区，催生新的边缘聚居区。

同类问题在全国范围内普遍存在。

印度全国城市贫民窟总人口超 1.7 亿，占城市总人口的 27% 左右。过去二十年间，印度先后推出三轮贫民窟改造计划，累计投入超 200 亿美元，但实际改造覆盖率不足 15%。绝大多数项目优先选择区位好、地价高的区域，以商业开发为核心目标，底层群体安置与就业始终处于次要位置，导致贫民窟问题始终无法实现根源性治理。

与非正规聚居区相伴生的，是非正规垃圾处理体系，这是印度城市病的另一核心表现。

印度是全球垃圾产生量最大的国家之一，根据环境与森林部 2025 年发布的报告，全国城市日均生活垃圾产生量超 20 万吨，正规无害化处理能力仅为每日 7.8 万吨，处理缺口超六成。大量未处理生活垃圾被运往城市边缘露天填埋场，形成规模庞大的垃圾山，新德里东郊的加济布尔垃圾场是典型样本。

加济布尔垃圾场自 1984 年启用，截至 2026 年堆体高度达 65 米，总堆积量超 1600 万立方米，日均接收城区生活垃圾约 2300 吨，远超设计处理能力。

垃圾自然发酵产生的渗滤液直接渗入地下，造成周边地下水重度污染，甲烷等有害气体持续排放，夏季高温时段频繁发生自燃，有毒烟雾扩散范围覆盖周边 5 公里以上。

世界卫生组织调研显示，垃圾场周边居民呼吸系统疾病发病率是市区普通居民的 7.2 倍，儿童发育迟缓率高出 43%。

垃圾场周边聚居着 12 万至 15 万人口，绝大多数来自北方邦、比哈尔邦的农村贫困家庭，以拾荒为核心收入来源。新德里社会发展委员会 2024 年调研数据显示，该区域拾荒者日均工作时长超 10 小时，人均日收入约 120 至 180 卢比，折合人民币不足 15 元。

拾荒群体职业健康风险极高，长期接触有害物质导致呼吸道疾病、皮肤病患病率是普通居民的 6 至 8 倍。垃圾场内重型清运车频繁作业，每年发生多起拾荒者被车辆撞伤碾压的安全事故，伤亡人员中未成年人占比超三成。

2026 年初，德里政府提出垃圾山清零计划，要求 2027 年底前完成加济布尔等三座大型垃圾场清理，配套建设垃圾焚烧发电厂与生物处理设施，提升无害化处理能力。

环境领域普遍对该计划持保留态度，核心原因在于德里日均垃圾增量仍以每年 5% 的速度增长，处理设施扩容速度赶不上增量速度。更关键的是，计划未涉及拾荒群体的就业安置与社会保障，垃圾场关闭后，十几万底层民众将失去唯一收入来源，政府未配套技能培训与就业帮扶政策。

这类治理困境本质是印度城市垃圾处理体系的结构性矛盾。

正规处理体系供给严重不足，只能依托非正规填埋与拾荒体系维持城市运转。政府既无能力建立全覆盖正规处理体系，也不愿承认非正规拾荒群体的合法地位，始终将其视为城市治理的负面产物。

历次环境整治均以清理场地为目标，忽略依附垃圾处理链条的民生需求，最终只能实现场地空间的搬迁，无法从根源解决处理能力缺口与底层就业的矛盾。

全印度范围内，类似非正规垃圾填埋场超 2800 座，依附垃圾处理链条生存的人口超 400 万。该群体大多属于低种姓阶层，长期被排除在正规就业体系与社会保障之外，只能依托最低端的工作维持生存。

垃圾场对城市而言是治理难题，对该群体而言是唯一生存依托，环境治理政策若不同步配套民生保障，只会将其推向更边缘的境地。

印度城市的贫民窟与垃圾场问题，并非单纯管理能力不足，是深层制度结构的必然产物，核心可归纳为三个维度。

第一，土地产权制度与非正式居住权的法律悖论。印度实行土地私有制，同时殖民时期遗留的占住权法律规定，公民在公共土地连续居住满一定年限且未被驱逐，即可获得事实居住权。该规则与无限制人口流动政策结合，为贫民窟形成提供了制度土壤。

农村贫困人口涌入城市后，无需正规产权手续，只需在闲置公共土地搭建临时建筑，居住满期限即可获得合法居住权与选民资格。

印度无严格户籍管理制度，人口跨区域流动不存在行政门槛。

农村土地分配不均导致大量无地农民失去生存依托，自发向大城市转移。官方数据显示，每年农村流入城市的流动人口超 1000 万，而城市正规住房供给缺口超 2000 万套，低收入群体无力承担正规住房租金，只能选择公共土地搭建窝棚，临时聚居点逐步固化为永久性贫民窟。

第二，种姓制度导致的职业固化与阶层锁定。种姓制度是印度社会核心结构特征，尽管法律层面已废除种姓歧视，但社会生活中种姓与职业的绑定依然牢固。

印度国家抽样调查局数据显示，达利特群体在清洁、废品回收、人力搬运等底层职业中的占比超 70%，进入正规企业、政府机构的比例不足 5%。

种姓与教育资源分配高度绑定。优质公立与私立学校生源中，高种姓群体占比超八成，达利特群体子女大多只能就读教学质量低下的社区学校，教育水平差距直接导致代际职业传承。

底层群体子女很难通过教育实现阶层跃升，只能重复父辈的底层职业。种姓制度如同无形网络，将底层群体牢牢锁定在城市边缘生存空间，很难通过个人努力改变命运。

第三，票仓政治下的治理激励扭曲。印度选举体系中，选票是地方官员的核心利益诉求。

大型贫民窟人口密集、选民集中，是天然超级票仓。

每个贫民窟都形成了由地方头目组成的中介体系，手握大量选票，能够直接影响选举结果。

地方政客为获取选票，会与贫民窟头目达成利益交换，承诺当选后不推行强制拆迁，保障基本水电供应，提供少量民生福利。

这类利益格局下，地方官员缺乏治理贫民窟的动力。

大规模拆迁改造会直接得罪大量选民，影响选举结果，维持现状则可稳定获取选票。政客更愿意通过短期福利发放拉拢选民，而不愿投入大量资金进行长期基础设施改造与公共服务提升。

久而久之，贫民窟成为选举政治的稳定票仓，治理问题被长期搁置，规模持续扩张。

垃圾场周边聚居区也遵循相同逻辑，底层群体的选票价值远高于民生改善优先级，治理政策始终向选举利益倾斜。

中印两国同为人口规模庞大的发展中大国，建国时间相近，起步阶段经济基础差距不大，但七十余年发展后，两国在城市治理与贫困治理领域呈现出截然不同的面貌，核心差异源于制度选择的分野。

首先是土地制度的根本性差异。

新中国成立后通过全面土地改革废除封建土地所有制，实现耕者有其田，从根源消除了大量无地农民涌入城市的动因。农村土地集体所有制保障了农民的基本生存依托，农民不会因失去土地彻底沦为城市流民。城市土地国有制度使得政府能够统一规划城市空间，同步推进基础设施建设与保障性住房供给，避免大规模非正规聚居区形成。

印度独立后未进行彻底土地改革，大量土地集中在地主与高种姓群体手中，农村无地农民比例超四成。失去土地的农民无基本生存保障，只能涌入城市谋生，成为贫民窟主要人口来源。

土地私有制也导致城市拆迁改造成本极高，政府很难统一规划建设保障性住房，只能放任非正规聚居区自行扩张。

其次是公共服务供给的普惠性差异。

中国城市发展遵循全域规划逻辑，基础设施与公共服务覆盖所有城市区域，即便城市边缘区域也会配套道路、水电、学校、医院等公共设施。过去二十年间，中国持续推进保障性住房建设，累计建成各类保障房超 7000 万套，覆盖超 2 亿低收入人口，有效解决了城市低收入群体住房问题。

印度公共服务供给高度向精英阶层倾斜。

优质教育、医疗、基础设施集中在富人区与商务核心区，贫民窟等底层聚居区长期得不到公共投入，基础设施严重缺失。全国城市范围内，贫民窟自来水普及率不足 30%，公共厕所覆盖率不足 20%，公共服务的空间差距远大于收入差距，进一步固化了城市阶层分化。

最后是贫困治理的体系性差异。

2015 至 2020 年，中国实施精准扶贫战略，累计实现 9899 万农村贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽。

该治理体系核心是下沉式执行，数百万扶贫干部深入基层，逐村逐户制定帮扶方案，从基础设施、产业发展、教育医疗等维度全面发力，实现系统性贫困治理。

印度贫困治理主要依赖零散福利项目与国际援助，缺乏全国统一的系统性扶贫体系。

各类扶贫项目资金分散，执行层级多，渗漏率高，真正落到底层群体手中的资源比例有限。

联合国开发署评估显示，印度各类扶贫项目资金渗漏率超 40%，大量扶持资金被中间环节截留。

同时扶贫项目多为短期现金补贴，缺乏产业扶持与能力建设，很难帮助底层群体实现长期稳定脱贫。

从发展逻辑看，印度的城市二元分化是特定历史、社会与制度条件下的产物。

市场化改革释放了高端产业增长活力，培育了具备全球竞争力的精英阶层，但并未建立包容性发展机制，底层群体难以分享增长红利。

土地制度、种姓结构与选举政治三者相互强化，使得贫民窟、垃圾场等城市病陷入治理僵局，很难通过单一政策实现破局。

对于发展中经济体而言，增长本身不是最终目的，提升发展的包容性，让更多群体公平享有发展成果，才是长期可持续发展的核心基础。

印度的城市治理经验与教训，也为其他发展中国家提供了参照样本。