郭修江先生在2025第二届民企业法治（观音山）论坛发表主旨演讲-----民营企业行政法疑难问题解读

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正文：

2025年12月2日，由中国行为法学会与广东观音山国家森林公园（简称东莞观音山）联合主办的“2025第二届民营企业法治（观音山）论坛”在广东东莞樟木头镇观音山国家森林公园隆重举行。

论坛汇聚最高人民法院、最高人民检察院、中央党校、中央纪委国家监委等权威机构前资深大法官、知名法学专家，以及法学院校学者、政府代表、律师、民企高管、商会协会负责人等各界人士共计约80人，围绕民营经济发展中的法治议题展开深度研讨。

最高人民法院行政审判庭原副庭长郭修江先生受邀出席并发表了题为《民营企业行政法疑难问题解读》的主旨演讲，以下为整理内容：

感谢给我这个机会， 疑难问题实际上里面很多，既包括理念的问题，也包括一些实践当中比如说进门难的问题，也包括行政执法过程中行政处罚、行政强制、行政协议等等方面存在很多的问题。怎么样处理好这些问题？

大家都知道处理好民营企业的保护问题，核心的问题还是怎么样把中国特色社会主义市场经济落实到位的问题。而中国特色社会主义市场经济的落实，核心要处理什么呢？是政府跟市场的关系问题，这是核心。

怎么样去处理好政府和市场的关系？怎么样落实好让市场在资源配置中起决定性作用？我觉得这个理念是特别重要的。如果没有一个很好的理念，无论是我们的立法、规范性文件的制定，还是到政府的执法过程，到法院的司法过程，都很难保障民营企业的合法权益。

我大概总结了四个方面的原则。

第一个原则就是平等保护的原则。

平等保护听起来很简单，平等对待，不要有歧视。我们的《民营经济促进法》也写进了很多的相应条款，但是实际上仅仅到这个层面，我觉得可能还是不够的。比如说我们的国有企业，我们的央企，一个一个都是巨无霸，我们的地方很多国有企业也都是资金充沛，企业规模相当大。像这样的企业如果说我们仅仅是法律上的平等对待，其实在实践当中它是不平等的，平等不了。为什么我们的银行愿意给国有企业贷款？他认为国有企业资产充足，规模大，甚至还有政府背后的扶持等等因素，他愿意把这些贷款贷给国有企业。民营企业他为什么不愿意贷款呢？可能背后的原因就是你这个规模小，因为中小企业，绝大多数的民营企业都是中小企业，所以它的贷款往往很难。

第二个就是保护合法权益的原则。

人身权是最核心的，合法权益，如果企业家人身权都没有保障，怎么让他在市场上竞争？因为只有合法有效的协议，最终才能得到法律的认可和保护。这是第二个原则。

第三个原则就是要坚守依法行政的底线，依法行政的原则，这是最核心的。

依法治国的前提是什么？就是行政机关依法行政，只有行政机关严格按照法律办事了，我们的民营企业才有可能按照法律去办。你政府都不讲诚信，政府都乱来，不讲法律的底线，老百姓、民营企业他怎么会按照法律办呢？所以说首先国家依法治国的前提，法治经营的环境，法治环境，那就是要靠政府依法行政，带头依法行政。而依法行政当中核心的是什么呢？政府权力有限，有限政府，政府只能做法律授权允许他做的事情，不能超越职权，超越职权就是越权无效。

所以说无论是行政违法也好还是刑事犯罪也好，行政机关都必须坚守法的底线，有法律规定，你才能追究，如果超越了法律就是违法，政府违法。

依法行政的原则里面还有一个非常重要的原则就是诚实守信。

没有诚实守信这个基本的原则，行政机关朝令夕改，那我们的民营企业也没有办法发展。你今天让我干这个事儿，明天说你这个事儿不行了，我要撤回来，签订了《行政协议》，后面又去撤回，给了行政许可，然后我说我发错了，政府你既然做了这个事儿，那你就要坚持诚信原则。当然政府做许可、承诺等等这些行为的时候，也要坚持是依法的，如果民营企业家发现政府的承诺、政府的许可是存在问题的，或者甚至于通过虚假手段去骗取了许可、骗取了承诺，对不起，最后你没有合法权益可保护。

所以在政府诚信这块，一方面我们是要政府做了的事情要守信诺、守诚信，但另一方面，我们企业也要小心上当受骗，更不能去跟他勾结起来，搞一些法外的“权利”，那些“权利”是得不到保障的。

所以依法行政这个底线我们政府要守住，我们企业也要把自己的权利很好的去行使。

第四个原则是包容审慎的原则。

行政机关你在行使权力的过程当中，一定要有一个包容的心态。我们的处罚法明确规定，处罚和教育相结合，行政机关对行政相对人民营企业他的违规行为处罚，处罚的目的是干什么？是教育，不是为了处罚他。如果我们的行政机关把罚款当成一个财政收入的手段，那跟《行政处罚法》规定的教育处罚相结合的原则就违背了。所以我们处罚法里面还有什么？第一次违法违规，如果社会危害不大，不能处罚，轻微违法不罚，违法情节显著希望轻微，没有造成什么社会后果的，或者说我们民营企业能够主动把一些后果消除了，那这个时候就应该不罚。罚的目的是教育我们的民营企业严格遵守法律，不是为了增加财政收入，更不是为了政府的非法利益或者是工作人员的非法利益。

再一个就是民营企业他确实承担着一些搞活创新的责任，他的一些经营活动可能有些是在法律的边界上，尤其对一些新的产业形式，新业态，这些新业态在现实的法律当中可能规定的这些权利的界限是不清楚的。

这种行为在处理的时候，就要以一种包容的心态，一种审慎的心态处理。大家可以看到我们国家现在正在搞的乱建房的整治工作，这里面中央的政策就非常明确，就是对于民营企业也好，对于农民个人的住宅也好，如果说过去确实是手续不全的，但是确确实实又有政府信赖利益在里面的，手续不全，但是政府当时批了的，这时候就要审慎的对待，审慎的处理。不能一棍子打死，说你这个企业非法占地，我就要把你弄死。

比如说山顶上面，包括黄总那个企业，可能过去一开始建设的时候，都是边建边完善手续，有的可以完善，有政府信赖利益，那就得保护。

所以说行政机关再处理这些实际问题的时候要坚持一种包容的心态，尤其是对那些新的业态形式，它存在着一些创新的可能，这个时候要慢慢地去观察。

对于确实将来发展对社会有危害的，慢慢的今后去规范，对于一些看不明确的，要给他一个出路，给他空间，对于过去历史遗留问题要审慎处理、审慎对待，充分保障民营企业利益。

我就讲这么多，谢谢大家！（完）