欧盟对华“三重定义”的出笼
扬之
德国时政专栏作者
2019年3月，欧盟委员会发布《欧中战略展望》（EU-China Strategic Outlook）。这份文件后来被广泛视为欧盟对华政策的重要转折点。
文件首次以一种颇为复杂的方式定义中国：既是“合作伙伴（cooperation partner）”，也是“经济竞争者（economic competitor）”，同时还是“制度性对手（systemic rival）”。这就是后来广为人知的对华“三重定义”。
其重要性不只在于措辞，更在于它反映出欧盟对中国认知框架的变化。此后，欧盟不再只是把中国视为一个重要合作对象，而是开始承认：中国也可能在产业体系、技术规则和制度运行方式上，与欧盟形成长期竞争。
这一变化并非突然出现，而是此前十几年多重因素累积的结果。2001年中国加入WTO后，欧盟长期抱有“以贸促变”的预期，认为中国会在融入全球市场的过程中逐渐向西方经济治理模式靠近。因此很长一段时间里，欧盟对华关系的重心仍放在经贸合作与市场融合上。
但到2010年代中后期，欧美逐渐意识到，中国的发展路径并未按它们原先的设想展开。中国不仅没有简单复制西方产业模式，反而形成了强调产业协调、技术自主和由长远性产业政策引导的发展体系。尤其是2015年推出“中国制造2025”后，欧美开始明显意识到，中国已不再只是全球制造链中的低成本生产基地，而是在系统性进入高端制造、先进工业、通信设备、新能源和数字技术等欧盟传统优势领域。
对于欧盟而言，这意味着竞争不再只是企业层面的较量，而是完整产业体系能力的对撞。德国机械制造、法国航空工业、北欧通信技术等欧盟核心优势，都开始面对中国企业快速提升带来的压力。
更重要的是，一系列具体事件进一步强化了这种认知变化。2016年中国企业美的集团收购德国工业机器人企业KUKA，在德国政界和工业界引发广泛讨论，也让欧盟开始更加关注关键技术、产业安全和市场准入对等性问题。随后，围绕华为5G设备的争论，又进一步推动欧盟从“国家安全”和“战略依赖”的角度重新审视中国科技企业。
与此同时，中美关系持续紧张，也迫使欧盟重新评估自身位置。特朗普政府时期，美国正式将中国定义为“战略竞争对手”，并采取对华贸易与科技限制。欧盟虽然没有完全接受美国式的全面对抗，但中美竞争升级仍推动其重新审视全球产业链与国际政治格局中的自身角色。
此外，2008年金融危机后，欧盟内部已经出现一定程度的“全球化疲劳”。产业外移、制造业衰退和贫富差距扩大，使不少欧洲国家开始重新讨论全球化的收益分配问题，而中国制造业的快速扩张进一步放大了这种讨论。
在这种背景下，中国逐渐不再只是“全球化受益者”的象征，也成为欧盟内部关于产业竞争、经济安全与社会焦虑的重要议题。
从这个意义上说，2019年的“三重定义”本质上是欧盟在复杂现实中寻求平衡的结果：一方面，它不希望像美国那样全面走向对抗，因为中国仍是重要贸易伙伴；另一方面，它也越来越难继续把中国仅仅视为传统合作对象。
于是，欧盟形成了一种同时包含合作、竞争与制度差异的对华框架。其中最值得注意的，是“制度性对手”这一概念。它意味着欧盟首次公开承认：中欧差异不仅体现在贸易利益上，也体现在产业组织方式、国家与市场关系、技术治理以及国际秩序理解等更深层问题上。
这一战略思路随后持续影响欧盟政策。此后几年，欧盟陆续推出外国投资审查机制、反补贴工具、供应链安全战略以及“去风险”政策，而这些政策背后的逻辑，很大程度上都与“三重定义”所建立的认知框架有关。特别是在“经济安全”逐渐成为核心议题后，欧盟开始更加重视产业防御能力与关键供应链安全。
与此同时，“三重定义”也改变了欧盟内部讨论中国问题的方式。在2019年之前，欧盟对华争论更多集中于市场准入、人权或贸易逆差等具体议题；而在此之后，中国问题越来越多地被纳入产业政策、安全政策以及“欧盟战略自主”等更宏观的框架中。
从后来的发展来看，2019年确实成为欧盟对华政策的重要分水岭。
之后，新冠疫情、俄乌冲突、中美科技竞争以及欧盟自身不断上升的产业焦虑，进一步强化了欧盟对“经济安全”、“战略依赖”和“供应链韧性”的重视。欧盟对华政策，也逐渐从过去更强调“接触与融合”，转向“合作中的防御”。
同时，欧盟逐渐意识到：中国不会简单融入既有西方体系，而将作为一个拥有自身产业逻辑、制度结构与全球影响力的大国长期存在。
从这个意义上说，“三重定义”不仅是一种外交措辞，更是欧盟在全球秩序变化背景下，对自身位置与外部环境的一次重新调整。欧盟试图以此在务实合作、产业竞争与安全焦虑之间建立一种相对平衡的政策框架。