《中华人民共和国民法典》第二编物权，第三分编用益物权，第十一章土地承包经营权，第三百三十条：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”。

本条是关于农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的规定。

本条完全承袭了《物权法》第一百二十四条的规定，未作改动。

农村土地承包经营制度的产生与发展经历了曲折的过程。十一届三中全会前后，安徽凤阳小岗生产队再次试行包干到户，揭开了新一轮“包产到户”的序幕。到1980年6月，实行包产到户的社队占到了总数的20%。1982年的中央1号文件《全国农村工作会议纪要》结束了近三十年的关于包产到户的争论，指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”

1983年的中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》高度肯定家庭联产承包责任制，认为其“采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥”，具有广泛的适应性。到1983年年底，全国农村实行联产承包责任制的生产队已占总数的99.5%，其中实行包干到户的占生产队总数的97.8%。

土地承包经营制度建立起来以后，中共中央、国务院一直将其作为农村的一项基本经济制度而不断对其完善与规范。1991年11月，十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》强调，要把家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。

1993年11月5日《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发〔1993〕11号)明确指出：以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制是我国农村经济的一项基本制度，要长期稳定，并不断完善。此后，中共中央、国务院陆续发布了一系列稳定农村土地承包关系的文件，如1995年3月《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》,1997年8月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。

1998年，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》正式将“以家庭承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”修改为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。

2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”

2013年中央一号文件提出“稳定农村土地承包关系。抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度”。2014年的中央一号文件再次强调“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。

1993年的《宪法修正案》增加“农村中的家庭联产承包为主的责任制”的内容，第一次提出：农村中的家庭联产承包为主的责任制是社会主义的劳动群众集体所有制经济。随后，1999年《宪法修正案》又将“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写入了宪法：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

1984年9月发布的《森林法》较早地涉及了农村土地的承包，该法第二十二条规定“全民所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林”。1986年颁布的《民法通则》第八十条第二款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”第八十一条第三款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”

1986年和1988年的《土地管理法》第十二条第一款也有涉及土地承包经营权的土地客体范围规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔生产。”1998年修订的《土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”

2012年修正的《农业法》第十条规定：国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权。农村土地承包经营的方式、期限、发包方和承包方的权利义务、土地承包经营权的保护和流转等，适用《土地管理法》和《农村土地承包法》。农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。

2013年修正的《草原法》第十三条第一款规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。”

2019年修正的《土地管理法》第十三条规定：“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。……”

统分结合的双层经营体制与农村土地承包经营制度是改革开放后，中国共产党人领导农民群体在农村中探索出来的基本经济制度，也为《宪法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农业法》等法律所确认，《民法典》物权编再次确认该项基本经济制度，并将其作为创设与完善土地承包经营权这一用益物权的基础。

农村土地承包经营权制度已经在全国范围内普遍建立起来，并正在有效运转。全国人大的调研显示，截止到2003年年底，全国农村98%以上的村组开展了第二轮土地承包工作，92%的耕地承包期延长到30年，98%的农户与发包方签订了土地承包合同，70%的农户领到了土地承包经营权证。全国集体林地以自留山、责任山形式承包到农户经营的占63%，预留机动地总体上没有超过5%。

就集体林地的承包经营而言，1998年，福建农民开始尝试分林到户，2002年福建省林业厅进行了林地承包经营的试点。2003年福建省政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》，集体林权制度改革试点工作正式展开。随后，江西、辽宁、浙江、云南等省的林地承包经营权也陆续展开。2008年集体林地林权制度改革在全国全面铺开，集体林地的承包经营权最终取得了不亚于农村耕地承包经营的效果。

到2013年年底，集体林地和林木承包到户改革的任务基本完成。到2016年，除上海和西藏外，全国29个省(市、区)已完成确权林地面积1.80亿公顷，占全国集体林地面积的98.69%。林地承包经营权和林木所有权落实到农户，努力实现“山定权、人定心、树定根”，对保持森林资源的保有量、保护生态环境及促进农民脱贫致富均具有重要意义。林地承包经营权直接将产权量化给个人，承包期限为70年之长，并且林地和林木可以抵押，对于增加农民的财产及财产性收入，搞活山区经济起到了重大的促进作用。

土地承包经营权在中国广大地区成功运转，推动了中国农业持续发展。中国地域范围极为广阔，建立一个具有普遍适应性的基本的土地物权形态本就具有巨大的挑战性。在长期的社会主义实践中最终探索出了土地承包经营权这一物权形式，适应中国东、中、西部不同地区的不同需求，具有灵活性，推动了中国农业经济持续发展。

从土地承包经营权的现实运行效果来看，实现了农村的土地生产、财产与保障功能，在维护农村稳定的基础上全面推动农村经济的发展，是一种行之有效但仍需继续完善的土地物权制度。本条的规定正是为了稳定和完善以家庭承包经营权为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。

（一）家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制

本条第一款对我国农村实行的基本经济制度的重要内容进行了规定，即“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。

“双层经营”包含了农户家庭分散经营和集体经济组织统一经营两个层次。集体层次拥有土地所有权并保留某些统一经营及服务农户的职能。在统的层面，集体负责公共道路等设施的维护与利用，水利、防疫、技术、购销等方面的经营与服务。

《农业法》第十条第三款对集体统一经营层面的阐释是：“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。”目前，多层经营中“统”的主体，在由集体经济组织向新型农业经营主体等扩展；“统”的功能也从过去的社会化服务向生产性服务转变、从公益性向经营性拓展。

2019年发布的《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》进一步指出，“坚持家庭经营基础性地位，赋予双层经营体制新的内涵”。

家庭承包经营是统分结合的双层经营制度的基础。以家庭为单位进行农业经营可以避免集体共同劳动中存在的高昂的劳动监督成本与因集体行动逻辑而导致的低效率和搭便车现象，从而有助于提高农业经营的效率。从中国的历史来看，庄园式的大农业经营方式并不流行，农民大多以家庭为单位进行农业经营。“中国土地制度变迁存在着所谓的制度元点，即以农民家庭经营为主要形式的农民个体土地所有制。这个元点早在原始农村公社时代就已经存在，并且在一切变迁后的土地制度中均得到保留和发挥。”从现实来看，众多国家的农业经营实践都证明了家庭经营方式是适应农业生产的经营方式，如日本、韩国等国的小规模家庭农业获得了极大的成功。

（二）土地承包经营制度

本条第二款规定了“依法实行土地承包经营制度”的适用范围，对于“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地”，国家依法实行土地承包经营制度。对于集体经济组织预留的未进行承包的机动地，《农村土地承包法》对其占耕地的总体比例进行了限制，其第六十七条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”

本条第二款的规定说明，就法律性质而言，可以设定土地承包经营权或土地经营权的土地，可以是集体所有的土地，也可以是国家所有由农民集体使用的土地。此外，实行土地承包经营权的土地形态为农业用地，具体包括耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地。农村土地承包经营权的客体，从其用途上来看，只能限定于农业用地，也就是可以用来从事农业生产的土地。

《农村土地承包法》第二条特别对农村土地作了说明：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”农用地包括但不限于耕地、林地与草地，果园、鱼塘、其他可以用来耕作、养殖的地面水面以及“四荒”土地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)都可以成为土地承包经营权的客体。

从土地用途角度考虑，非农用地不能成为土地承包经营权的客体。集体所有的用于非农建设的用地，可以成为农民的宅基地使用权、农村建设用地使用权等物权的客体，但不能成为农村土地承包经营权的客体。农村中的未利用土地，可能在未来用作农用，从而变为农村土地承包经营权的客体，因此它们是农村土地承包经营权的潜在客体；宅基地与其他建设用地也可能在未来转变为农用，成为农村土地承包经营权的客体。

根据《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》要求，为深入贯彻落实习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述，全面贯彻党的十九大精神和《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，充分发挥人民法院审判职能作用，为实施乡村振兴战略提供有力的司法服务和保障，人民法院在审判中，应依法妥善审理农村土地承包案件，深人贯彻落实中央关于承包地“三权分置”改革政策，保障农村土地制度改革。

依法保护农民合作社、家庭农场等农业经营主体的合法权益，维护农村土地集体所有制和家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确保土地承包关系保持稳定并长久不变，促进完善农村基本经营制度。按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”要求保护农村承包地的土地经营权依法有序流转。按照《物权法》《农村土地承包法》等规定保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益等法定权利。在充分尊重农民真实意愿的基础上，合理有序促进农业市场化、集约化、组织化、规模化发展。在保护农村宅基地农户资格权和农民房屋财产权的基础上，依法保护宅基地、农村集体建设用地使用权流转和符合土地利用总体规划的农村住宅、农业设施和休闲旅游设施等建设，大力支持改革试点地区开展农村土地制度改革试点工作。对于违规违法买卖宅基地、违反土地用途管制、工商企业和城市居民下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的行为，依法认定无效。