法律制度是一个政权赖以统治的基础。众所周知，清朝是我国历史上最后一个专制主义中央集权王朝，在其268年的统治中，对于疆域内稳固的统治确实取得了很大的成就。从历史上看，清朝对于广大边疆的民族地区，治理成绩是十分突出的，至今为止，还有一些经验值得借鉴。而其中的主要原因就是，其逐步建立的一套完善的多层级的法律制度。

清代的法律制度外在的主要表现是多元化的。《大清律例》做为国家的正式法典在司法中一定得要遵守，在具体的司法实践中，地方法规、民族法律、习惯法也是重要的判案依据，甚至还给宗教人士，量身定做设立了专门法规。长此以往，形成了一套以《大清律例》为中心，同时涵盖了地方性法规、少数民族地区法律、习惯法、宗教性法规的法律体系，以做到兼顾内地与边疆多元化社会的情况。

最为权威的国法《大清律例》具有绝对核心地位

早在清朝开国之初，就意识国家制定法律的重要性。早在顺治元年（1644年），就有刑科给事中孙襄上疏请求制定法典以维护统治秩序，所谓“国家制刑，先定律令，所以彰明宪典，示明画一”。此后，清廷命刑部尚书吴达海牵头参考《大明律》，“参以国制，书成奏进，刊布中外”，修成《大清律集解附例》。此律书一出，从康熙九年（1670年）开始，经过6次修订，到乾隆五年（1740年），《大清律例》的完全版本修成，共47卷，有436条律文并附条例1049条，分为名例律、户律、刑律、兵律、礼律、工律、吏律七篇。

在清朝统治者看来，律是根本性大法，“刑之有律，犹物之有规矩准绳也”，而例对律有辅助作用，是律的补充，有较强的灵活性，“故律有一定，而例必因时制宜。凡其适轻适重，正所以为平也”。

为了加强对境内少数民族的管理，《大清律》一旦颁布，清廷就积极强调《大清律例》的国法地位，凡是归附或者由边疆入内地的少数民族民众，必须遵守《大清律例》，“凡化外人犯罪者，并依律拟断”。

清朝疆域图

尽管清朝为了适应边疆统治，逐渐制订了《蒙古律例》、《回疆则例》等法律条例，但《大清律例》的核心地位仍然是不可动摇的。以蒙古地区为例，嘉庆二十二年（1817年）就规定，凡是蒙古地区的案件，《蒙古律例》没有相关条文的，就按《大清律例》来执行，《大清律例》完全规定了这些法律的适用范围。《清会典事例》说：“二十二年定：凡办理蒙古案件，如蒙古例所未备者，准照刑例办理。”

而《大清律例》不仅是刑部和地方政府判案的依据，而且还是给平民施加教育的教材。各地方政府要定期将有关于扰乱社会治安、伤风败俗的法律条文详细印刷、刊刻，让百姓知晓，“各省督抚应将雍正二年原颁斗殴诸条，逐一书刻木榜，于各该州县地方概行编设”。各州县官员也要定期宣传律条，让百姓“俾知儆惕，不敢为非”。

不同地区多元化的民族法

自入关以来，清朝的疆域范围日益扩大，清朝管理的边疆少数民族也日益增多，这就意味着清廷必须兼顾边疆少数民族的需求。所以在立法的原则上，针对各个民族区域经济、文化上的差异，颁布适合不同地区民族的法律，希望用律法来达到“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的统治目标。于是对蒙古、西藏、青海、新疆等地颁布了不同的法律文件。具体的有《理藩院则例》、《蒙古律例》、《回疆则例》等等。

这些律例在适用范围上会因时而变化。如清初，清廷采取了民族隔离政策，从法律上限制蒙古和内地交流，所以按照属人原则来处理犯罪问题，当时就以长城为界区分边内人和边外人，按犯罪地点，边内人在边外犯罪，按照《大清律例》来处置，边外人在边内犯罪，按照《蒙古律例》处置。

其后随着蒙汉人民往来增多，清廷眼看无法禁止，就采取了默认态度。道光二十年（1840年），又按照属地原则处置，蒙古人在内地犯法，按照《大清律例》处置。内地人在蒙古地区犯法，按照《蒙古律例》处置。

蒙古地区的立法是由理藩院来执行。清朝在顺治十四年（1657年）颁布了有关蒙古地区的条例，直到嘉庆十九年最后修订完成，共有官衔、户口差徭、朝贡等12卷，共232条法规。而《理藩院则例》则是因为在清朝边疆区域大为扩展的背景下，立法立法工作没有及时跟上，考虑到统治新疆、青海各民族的需求，编纂更大规模的民族区域性法律提上了日程，其以《蒙古律例》为基础，内容上大为扩展，共63卷，总共有法律条文713条，除适用于蒙古地区之外，还适用于藏族、维吾尔族等边疆民族。

而《回疆则例》的纂修则起于嘉庆年间，在纂修《理藩院则例》的过程中，理藩院官员认为，在处理回部事务中，回疆地区积按繁多，应该单开一章，不应该把回部事宜编入《蒙古律》，经过三年多时间的努力，终于编成《回疆则例》，共有8卷134条。详细列举了维吾尔族地区职官的设置、职掌、品阶、休致俸项目。对维吾尔族年班、货币、赋役、贸易、驻军等各项制度都做了全面的规定。

而在西藏，清廷陆续修订了五部重要章程，分别是乾隆十六年（1751年）的《酌定西藏善后章程》、乾隆五十四年（1789年）的《设站定界事宜》、乾隆五十五年（1790年）的《酌议藏中各事宜》、乾隆五十九年（1794年）的《钦定西藏章程》二十九条和道光年间的《酌拟裁禁商上积弊章程二十八条》。尤其是乾隆年间的《钦定西藏章程》二十九条，具有治理西藏的划时代意义，涉及了军队驻防制度、藏中官员补放制度、对外贸易制度，总体上强化了驻藏大臣的权威，大大加强了中央对西藏的统治。

承认少数民地区的传统习惯法

少数民族地区的人民在长期的生产生活中，形成了自己独特的风俗习惯，并进而衍生出本民族的习惯法。如清朝在统一蒙古前，蒙古地区就有自己林林总总的习惯法。比如崇祯十三年（1640年）的《卫拉特-喀尔喀法典》就是其中一个典型。清朝在修订各民族的地方法中，在一定程度上保留、认可了一部分民族习惯法。所谓“国家控驭藩服，仁至义尽，爰按蒙古土俗，酌定律里，以靖边檄”。

在清代制订《蒙古律例》以前，外藩蒙古诸部落早已并入清朝版图，清朝对其习惯法自然有深入的了解，如蒙古律中最普遍的使用牲畜科罚，“凡人因戏过失杀人者，罚给三九牲畜”，这显然就是对旧有习惯法的传承。清廷广泛运用罚牲畜的习惯法原因应该是：一、蒙古族始终以游牧为主要生产生活方式，牲畜是其财产和主要食物来源，罚牲畜足以让牧民肉疼。二、蒙古地区人口及草原承载力极其有限，劳动力十分宝贵，所以用科罚牲畜之刑代替肉刑。

当然，清廷对蒙古习惯法也并非一味迁就，也会对不合理之处加以改造。就比如说在婚姻一事上，清廷觉得蒙古牧民彩礼太重，就以法定形式予以裁减，将彩礼数目固定，超过限额就是违法行为。《清高宗实录》记载：“请酌改蒙古旧习，查蒙古聘妻之礼，马五匹，牛五头，羊五十只，所费甚多，应酌议减省，嗣后蒙古婚姻之礼，准给马二匹，牛二头，羊二十只，再有力不能者，听从减省，违者照追入官。”

而清朝在处理回疆事务的过程中，乾隆皇帝就给出过指导方针，所谓“办理回疆众事务，宜因其性情风俗而利导之，非尽可以内地之法治之也”，一些新疆当地的维吾尔族习惯法在一定程度上得以保留，“有故杀及金刃他物殴毙者，拟缢巴杂尔示众；其误伤及手足伤毙者，准其照回人例赎罪”。

制订专门的宗教法规

藏传佛教为蒙古诸部、藏族深为笃信，藏传佛教事务在整个蒙古、西藏地区行政和司法体系中占有相当大的比重。所以清廷无论是在《理藩院则例》和《蒙古律例》中都设立了“喇嘛事例”和“喇嘛例”，详细规定了蒙、藏地区的藏传佛教事务管理制度，如金瓶擎签制度、喇嘛的定额、升用、品级、服色无所不包。

在新疆，清廷也承认了宗教人士地位，但规定不得干预政治，“回子当阿浑者，止准念习经典，不准干预公事”，其目的很明显就是将回疆的政治和宗教分开，剥夺宗教人士的参政权。

随着清朝疆域扩大，清朝的司法管辖权遍及内地和少数民族地区。

建立多级审判制度

清廷就参照内地的经验在边疆地区推行了层级审判制度。清代的司法审理机关有院、司、府、县四级，民人不得越级上告，“凡词讼，惩其越诉，军民陈告词讼，皆自下而上，先赴州县衙门具控”。

对于普通的刑事案件，县一级上报，经过府、司复核，再上报于督抚，督抚审核后，无异议者批复执行。但涉及人命案件，则必须上报“三法司”，就是刑部、都察院、大理寺，然后向皇帝具题：“清则外省刑案，统由刑部核覆。不会法者，院寺无由过问，应会法者，亦由刑部主稿。在京讼狱，无论奏咨，俱由刑部审理，而部权特重。”一般来说三法司刑部占据了主导地位，独操审判权，虽然都察院和大理寺有纠察、驳正的职责，但有具文的味道。

而漠南蒙古也实行三级审判制度。清代对外藩蒙古实行盟旗制度，旗札萨克为初级审判。原告不服，可以上诉到盟，由盟长和札萨克会同审判。再不服，可呈报理藩院审理。而人命大案和死罪犯，札萨克审明之后必须呈报理藩院，再由理藩院和三法司“定拟具奏”上报给皇帝裁决。

边疆民族法律纠纷的区别处理

在具体处罚的运用上，又和内地有一些区别，就比如说内地适用的徒、流之刑，在地广人稀的草原上意义不大，仍然以牲畜为罚。除此之外，对犯罪应罚而无力缴纳，或案情可疑者，可以通过入誓完结。

《大清律例》

再如苗疆地区，除重大人命案要上报刑部，按《大清律》办理，其余民事案件，一律以“苗例”判罚，“罪应论死者，如常法。其自相讼者，以《苗例》科之”。

综上所述，清朝根据“因俗而治”的施政方针，并根据少数民族地区的特点制定的法律条文和司法的“一体化”，对保证多民族国家的统一和巩固起到了非常重要的作用。