宅基地就是房屋的地基，但农村宅基地与城市房基地有区别，它既是农民的居住消费场所，又是农户家庭经济的组成部分。农民在这里男耕女织，饲禽养畜，压轧粮食，积肥还田，也在这里传宗接代，传承文明。小小的农家院，承载着农民以生活为主的生产、生活、生态、经济、社会、文化等多种功能，记录着农民的甜酸苦辣和中国的历史文化。

现有文献表明，至少从战国时期开始，政府就已经向农民分配宅基地了。最早形成的是井田制时代的“五亩之宅”制。据民国学者考证，这种宅地分配是在井田制时期给农民授予百亩耕地之外，再授予宅地5亩，而且与授耕地不同的是，允许农民永世拥有。这实质上是赋予宅地比耕地更多的权利，其永久性的使用权与所有权已经颇为接近。

由于中国古人很早就认识到拥有财产对鼓励个人奋斗、促进社会文明进步的重大作用，许多变法图强的诸侯国，耕战结合、兵农一体，农民平日耕种，战时出征，他们所能分配宅基地的优劣和多少，主要取决于他们在战场上能立下多少功劳；例如在魏国，能在军队操练和大比武中取得优异成绩的士兵，可以免去农业税，还能分到最好的耕地和宅基地。在秦国，改革家商鞅以人头论英雄，能在战场上砍下敌人一颗头颅的农民，可以晋爵位一级，分耕地百亩，还能分到9亩宅基地。

西汉前期，战事结束，政府分配宅基地不再以战功为依据，而是以爵位为标准。汉初爵位分20个级别，爵位越高，分到的宅基地越大。像“彻侯”这个爵位，能分到相当于105块标准宅基的宅基地；“关内侯”这个爵位能分到相当于95块标准宅基的宅基地；“大庶长”这个爵位能分到相当于90块标准宅基的宅基地；“大夫”这个爵位能分到相当于5块标准宅基的宅基地。

所谓标准宅基，指的是没有爵位的家庭在理论上应该分到的宅基地面积，长30步，宽30步，面积900平方步。在汉朝，240平方步为一亩，所以一块标准宅基的大小是3.75亩。

一块标准宅基是3.75亩，那么“彻侯”能分到近400亩宅基地；“关内侯”能分到超过350亩宅基地；即使爵位较低的“大夫”，也能分到近20亩宅基地。用我们现在的眼光来看，这么大的宅基是很惊人的。其实不然，第一，这里的亩是汉亩，比现在的市亩小得多；第二，经过了战国的杀伐和秦朝的暴政，汉朝人口数量已经锐减到惊人地步，广大农村地广人稀，政府有条件把大面积的闲置土地分配出去；第三，普通农民的爵位一般很低，甚至没有爵位，所以几十亩乃至几百亩的宅基地轮不到农民享受，能享受这些福利的只是极少数大功臣。

汉初农民的爵位一般是“不更”“簪袅”“上造”或者“公士”，这四个爵位位居二十级爵位制的最底层，分别能分到的宅基地是4块标准宅基、3块标准宅基、2块标准宅基和1.5块标准宅基，相当于15亩、11亩、7.5亩和5.6亩。更多的农民没有爵位，他们理论上可以分到3.75亩的宅基地。

之所以说“理论上可以分到”，是因为上述分配政策要受到地方官执行能力和技术手段的限制，执行中必然会出现变通，必然会打折扣。

到了北魏时期，开始实行均田制，宅地作为土地的一部分，按照人口多少分配。和前述的“五亩之宅”、名田宅制度一样，宅地也是允许农民永远占有的。宅基地分配政策出现了质的突变——政府不再以军功为依据，也不再以爵位为依据，而是按照家庭人口来分配。

按照北魏孝文帝颁布的条例，每家准备建房的农民都能分到宅基，3口之家可以分一亩，6口之家可以分两亩，9口之家可以分3亩。如果家庭人口里含有地位卑贱的奴隶，那么计算人口时要打折扣，每5个奴隶相当于3口人，换句话说，每5口奴隶才能分到一亩宅基。

北魏孝文帝还规定了两个分配原则：一是先贫后富，如果国家掌握的宅基不足以满足所有农民，则优先分给经济条件较差的家庭；二是舍远就近，每一块空闲宅基都尽可能分给与其相邻的居民，以降低搬迁成本。

北魏按人口分配宅基地的制度被隋朝沿用并略作修改。分配标准为10口以上的家庭能分5亩宅基，9口到10口的家庭能分4亩宅基，9口以下的家庭能分3亩宅基。

在魏晋以后的均田制中，宅地作为土地的一部分，按照人口多少分配。和前述的“五亩之宅”、名田宅制度一样，宅地也是允许农民永远占有的。

唐朝完全照搬了北魏的宅基政策，从唐朝初年到唐玄宗开元年间，每3口人能分一亩宅基，而贱民仍然是每5口人分一亩宅基。

唐朝初年的大规模宅基分配也是只在农村进行。为了保证需要宅基的农民都能分到宅基，唐朝政府允许农民越级上诉，凡是应该分配宅基而没有分配或者不应分配宅基却分配了的，“其里正合笞四十”。“笞”就是用较窄的竹板击打脊背和臀部——只要出现违规分配，就打当地里正四十竹板。从唐玄宗后期开始，一方面政府掌握的无主土地越来越少，另一方面土地兼并愈演愈烈，均田制破产的命运无可避免，所以从此以后，除了针对新移民外，历代政府不再为农村居民分配宅基。

到了宋朝，政府甚至鼓励农民通过购买来解决宅基问题，很多规模宏大的宅基交易就是在政府推动下进行的。例如北宋熙宁七年，宋神宗发布诏令：政府将无主宅基集中起来挂牌出售，邀请临近农民出价竞买。所谓“实封状”，又叫“实封投状”，是宋朝非常流行的竞拍方式，就是农民写出自己想买的地块和要出的价格，投进政府指定的竞价箱，竞价期限一满，政府开箱公示，将相关地块出售给出价最高的农民。

南宋以后，农村宅基交易更加频繁，相关文书现已大量出土，经济史界汇纂有《中国历代契约会编考释》《徽州千年契约文书》《明清土地契约集释》等书，记载的农村宅基交易案例为数甚多，从中可以窥见几百年前中国农村宅基自由买卖的景象。

随着社会的发展，地籍又从户籍中逐步分离。明洪武十九年（1386年）进行过全国土地丈量，并在丈量的基础上编制了土地总登记簿，即“鱼鳞图册”。到万历年间（1573-1620年）通过对全国田亩的丈量，开始建立起完整的地籍资料。清定都北京初，地籍“悉复明万历之旧计”，乾隆年间多次丈量全国土地，补充“鱼鳞图册”。

1930年国民政府制定并颁布《土地法》规定，地籍管理包括土地调查、土地测绘、总登记和核发产权证件等。根据国民政府《土地法》的要求，当时北平市成立了土地测量队，并制定施行《清理土地暂行条例》，对市区土地进行调查、测丈和注册。土地调查的内容是：私有土地业户的姓名、住所或堂名，公有土地的管理机关及代表人，土地的种类、坐落、四至。土地测丈以每一户为一起，由北平市土地局测量队按其建筑四至或其界桩参照测丈。为了便于管理，分类很细。有宅地、水地、旱地、山地、园地、牧地、池塘、衙署地、教堂地、军基地、操场码头、铁道用地等不下二十种。

新中国成立后在土地改革中分配土地的同时，没收地主多余房屋分配给少数贫雇农，使其居住条件有所改善。1952年北京郊区完成了房地产登记发证，向农民颁发了《北京市郊区土地房产所有证》，证书写明耕地、房产及地基的方位、面积、数量，明确“为该户全家私有产业，有耕种、居住、典当、转让、赠与等完全自由，任何人不得侵犯”。

农业合作化时期和公社化初期，宅基地私有制度依然维持。1956年6月一届全国人大三次会议通过的《高级农业合作社示范章程》，在宣布“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”的同时，规定“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新建房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决”。当时没有明确由合作社统筹解决的宅基地的所有权性质。公社化初期搞“一平二调”、刮“共产风”，但对农民的房屋，认为是生活资料，宣布“永远归社员所有”，对宅基地性质也没有新的说法。

1962年9月中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（“六十条”），改变宅基地私有制，宣布宅基地归生产队集体所有，不准出租和买卖；同时仍承认房屋归社员私有，可以出租买卖。

1978年十一届三中全会以后，农村率先改革，实行家庭承包，农民迅速解决了温饱，农村出现了建房高潮，同时发生了乱占滥用耕地、在承包地上盖房等问题。于是中共中央、国务院和全国人大从1981年起连续发文件、出政策、定法律，强化农村宅基地的管理制度。

1982年2月，国务院发布《村镇建房用地管理条例》，提出了宅基地的限额要求，并对特定城镇居民取得宅基地的合法性作了规定。

1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条仍规定：“城镇非农业户口的居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经过县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”

1997年4月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，第一次以中央文件形式提出“一户一宅”的要求。1998年修订的土地管理法，进一步明确了“一户一宅、限定面积”的原则，即“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。

1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）则宣布：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证”。

2004年10月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，同时仍承认“在符合规划的前提下，村庄、集镇建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。但是，同年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》却提出“两个严禁”：“严禁城镇居民在农村购置宅基地；严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。

2007年12月，国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次申明城镇居民“三个不得”：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。

国土资源部于2008年发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定：（1）城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。(2)挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。(3)根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求，探索集体建设用地流转。（4)项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。

2010年3月2日国土资源部发布的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》对宅基地审批提出了新的工作流程，其规定：城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配；边界外的村庄，使用村内原有建设用地的，由村申报、乡（镇）审核，批次报县（市）批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户。

2014年12月2日中央发布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着宅基地制度改革工作正式启动，改革总体方向是赋予村民自治组织更大的民主管理权利。

2016年1月1日国土资源部发布的《不动产登记暂行条例实施细则》，对宅基地使用权及房屋所有权如何登记进行了规范。

2016年9月29日国土资源部发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》提出：允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。