回顾2025年11月国资国企主要相关政策与监管动态，总结以下热点事件进行解读：

11月7日，国务院办公厅发布《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（以下简称“《实施意见》”）

11月10日，国新办举行国务院政策例行吹风会，介绍加快场景培育和开放推动新场景大规模应用有关情况，国家发改委、科技部、工信部、国务院国资委等相关负责人回答了记者提出的问题

《实施意见》对场景培育和开放进行了系统性部署

《实施意见》将“场景”明确为连接技术和产业、打通研发和市场的关键桥梁与综合性创新载体，并将场景提升为关键创新资源和新型政策工具，对场景培育和开放进行了系统性、纲领性部署。

具体来说，《实施意见》以系统性地培育和开放“应用场景”、加速科技成果转化和培育新质生产力为核心目标，明确了“技术突破—场景验证—产业应用—体系升级”的发展路径，并重点部署了在数字经济、人工智能、低空经济、生物技术、智能制造、智慧城市、医疗健康等关键领域，建设一批综合性重大场景、行业领域集成式场景、高价值小切口场景的任务。

同时，《实施意见》着力创新机制，要求政府机关、事业单位、国有企业尤其是中央企业主动开放场景资源，破除准入壁垒，促进各类主体公平高效参与场景资源配置和开发利用，并强化政策协同配合与风险管控，以确保场景安全有序发展。

《实施意见》的落地将促进场景成为新技术新产品的“试验场”、新兴产业发展的“加速器”、体制改革和制度创新的“试金石”，也标志着场景建设正式成为国家推动创新驱动发展战略、培育新质生产力的重要抓手。

图：《实施意见》重点部署的经济社会应用场景（5大类22个）

各部委协同推进《实施意见》落地见效

在11月10日举行的政策吹风会上，各部委介绍了为新技术、新产业提供“应用舞台”、推动《实施意见》落地见效的方向指引和政策举措，来自两个省的代表也介绍了地方先进实践。

国家发改委作为牵头部门，强调场景是连接技术与产业的“桥梁”和“试验场”，并指出下一步将通过推出项目清单、建设重大场景来推动《实施意见》落实，并协同推进准入、场景、要素等方面的改革。

吹风会上，各部委明确了分工与重点：

科技部：将加强关键核心技术攻关，强化企业主体地位，加快重大前沿科技成果高效转化，通过完善成果转化政策为场景应用提供技术驱动；

工业和信息化部：将聚焦具体领域培育重点场景，包括“5G+工业互联网”“人工智能+制造”“机器人+”以及“北斗+”等，推动新技术在各行业的深度应用；

国务院国资委：将推动中央企业主动开放高价值场景，通过发布供需清单、建立采购绿色通道、提供算力支持等方式，与各类企业共同推动场景建设。

地方代表分享了实践经验，广东省介绍了建立工作机制、出台政策措施、组织供需对接、建设示范项目的“四个一”做法；安徽省则重点展示了在全空间无人体系、量子信息“千家场景”等方面的创新探索。

国资央企在四个层面着手加快场景培育和开放

《实施意见》要求国资央企“主动开放主业领域场景”，“强化示范引领”作用。结合《实施意见》和国务院政策例行吹风会的内容，我们建议国资央企从以下四个层面着手加快场景培育和开放。

强化主体责任，提供场景应用开发平台

主动开放高价值场景

建议国资央企主动、系统地梳理自身主业领域的场景资源，尤其是战略意义强、经济效益高、民生关联紧的高价值场景，形成场景开放清单；通过搭建智能信息平台，定期发布新场景供需清单，为创新要素的高效配置和创新成果供需精准对接搭建桥梁，加速从技术突破到产业应用的进程，降低创新技术的产业化风险。

发挥重大工程项目牵引作用

由国资央企主导的铁路、水利、能源等重大基础设施项目，以及全运会、博览会等大型活动平台，具有投资规模大、技术集成度高、产业链条长、辐射带动力强等突出特点，是推动新技术、新产品集成验证和示范应用的优质“试验场”。

建议相关企业在项目规划阶段，系统梳理关键技术与工程难点，前瞻预留场景接入接口，主动为前沿技术和创新解决方案提供真实、开放的应用环境和规模化验证机会，加速创新成果从实验室走向产业化、从技术成熟走向场景落地。

打造标杆性“超级场景”

建议国资央企依托覆盖广泛的运营网络、大规模生产基地以及产业园区等空间载体，建设跨领域、集成式的综合性重大场景，如智慧城市、智慧矿山、智能电网、智慧物流等，一方面深度融入国家战略，服务于科技创新、能源安全、区域协调联动等新发展格局，另一方面则打造标杆性“超级场景”，为各类技术的系统化验证提供平台。

北方某新城在建设之初就积极探索数字城市与物理城市同步规划、同步设计、同步建设的创新路径，许多国资央企积极将前沿技术与新区智慧城市建设的实际需求相对接，有力推动了技术的快速迭代与产业化应用。

某通信业央企在新区一片区完成覆盖全域的规模化区域级数字道路，建设内容包括打造从感知层、网络层、设施层到应用层的智能城市底座，形成端到端数字道路全域感知能力；将数字道路智慧灯杆与智能网联无人机创新结合，打造“数字道路+低空”智能巡检应用场景等。

在智慧能源领域，某能源行业央企子公司打造的城市智慧能源融合站，整合了能源设施、生态景观、社区服务与碳排管理等多重功能，实现了“空间综合利用+智慧城市+智慧交通基础设施”的有机融合。

聚焦重点领域，引领“N+”场景的创新发展

结合《实施意见》和国务院政策例行吹风会的内容，建议国资央企重点布局以下八大领域，引领并推动“N+”场景的培育和创新发展。

下面以“北斗+”“绿色科技+”为例，详细分析国资央企引领场景应用创新发展的先进实践。

“北斗+”交通运输、智慧农业等场景

近年来，中央、地方均加大政策支持力度，推动北斗技术的规模化应用和区域产业集群发展。

2025年7月，工信部在北斗规模应用座谈会上提出，“要进一步强化央地协同联动，聚焦地方特色基础，发挥地域优势资源，创新北斗特色应用”。在政策指引下，多家国资央企正加快推进北斗技术的应用布局，进一步拓展北斗技术的场景应用。

“北斗+”交通运输

某央企核心子公司开发了多项基于北斗技术的轨道交通创新应用成果。在轨道交通检测领域，公司依托北斗系统的高精度定位与短报文通信能力，成功研制出新一代检测设备，可对轨道平整度等关键参数毫米级精度的自动化检测，并在极端环境下可靠回传数据。

在智能管控方面，公司构建了以北斗为核心的城轨智能管控系统，实现室内外高精度定位，以及对人员、车辆及设备等资源的智能化动态调度，显著增强了城市轨道交通系统运营的安全性与管理效率。

“北斗+”智慧农业

近年来，某央企子公司在农业领域积极推进智慧农业建设。通过构建智慧农情监管平台，公司实现了对某省会城市范围内数千台加装北斗终端的农业机械的高效调度与路径优化；在“无人农场”示范项目中，依托高精度北斗卫星定位技术及农业大数据分析能力，成功实现了数百亩农场“耕种收”全流程作业的数字化管理、精准化执行与无人化操作。

“绿色科技+”大型赛事场景

政策吹风会上，国家发改委相关负责人提到大型赛事活动为“零碳能源”方案提供应用场景的实例。大型赛事活动不仅是展示竞技水平的舞台，更日益成为绿色科技创新与可持续发展理念的重要“试验场”。

近日举行的第十五届全运会将绿色理念全面贯彻于赛事筹备、运行与管理的各个环节，为多项前沿低碳环保技术提供了规模化、场景化的实践平台，积累了同类大型活动可持续发展实践经验。

第十五届全运会以“绿电”为核心，通过大规模采购绿电，首创性采用“高可靠市电+新型储能在线”的主供方案，有力推动广东赛区所有竞赛场馆实现赛事用电100%绿色化。在此基础上，充分融合人工智能、物联网等先进技术，构建覆盖发电、输电、用电各环节的全链条绿电应用体系，显著提升城市智能电力终端的协同效率与调度智能化水平。

据初步测算，十五运会期间，仅广州赛区各场馆消纳绿电约8,565万千瓦时，相应减少碳排放约7.7万吨。为确保证绿电来源可追溯、消费可验证，某地方能源投资国企一次性采购18.8万张绿证，每张绿证均配有唯一编码，实现从生产端到消费端的全流程透明化管理。

创新合作机制，打造协同共融的场景创新生态

深化产业链融通发展

政策吹风会上，国务院国资委相关负责人表示，将进一步拓展场景开放的广度和深度，积极欢迎包括民营企业、中小企业和科研院所在内的各类经营主体共同参与场景建设。

建议国资央企积极发挥场景优势和引领示范作用，持续深化“共链行动”。可通过构建常态化的供需对接平台和智能化的信息匹配系统，组织开展专题对接活动，将产业创新场景机会公平、公开地释放给民营企业、中小企业和科研院所等多元主体，促进产业链上下游创新活动的供需匹配、协作配套和成果转化。

探索创新合作模式

国务院国资委相关负责人在政策吹风会上提到，中央企业创新探索“十百千万”合作伙伴计划、“研发供货一体化”等合作模式，联合民营龙头企业打造了一批场景示范标杆。

“十百千万”合作伙伴计划

某央企开展的“十百千万”合作伙伴计划是指围绕数“十”个重点领域，凝聚产业“百”家链核企业，协同“千”家链环企业，吸引“万”家链生态合作企业，共同推动产业链协同创新、融通发展。

在该计划框架下，企业携手合作伙伴系统梳理产业关键共性需求，创新构建“雁阵式”协同攻关机制，通过组建百余支专项攻坚团队、建立16项产业协同机制，共同推动落地合作项目超过五百个，有效突破多项关键技术瓶颈，形成了以央企为引领、大中小企业广泛参与的深度协同新格局。

“十百千万”合作伙伴计划以生态化协同与体系化作战为核心机制，而“研发供货一体化”则突出需求导向，覆盖从技术研发到产业化的全链条环节。该模式推动合作方自研发初期即开展联合技术攻关，并将协作范围延伸至供应链保障与市场开拓，从而实现从实验室到市场应用的无缝衔接，这将有助于推进技术难度高、初期市场需求不明确的关键设备研发，有效破解首台（套）装备的应用难题。

国资央企通过创新场景合作模式，系统整合产业链资源，构建开放协同的创新生态，有助于凝聚各方力量共同应对重大创新挑战，进而实现国家战略需求、国资央企场景资源与各类市场主体创新能力的深度融合。

提供普惠性赋能支持

在场景培育与开放中，国资央企提供“普惠性赋能支持”是指利用自身在场景、创新资源等方面的综合优势，为各类创新主体提供基础性、平台型支持。

2025年7月，国务院国资委正式面向社会推出人工智能“焕新社区”平台。该平台致力于推动人工智能资源与技术的普惠化应用，重点面向中小企业提供低成本算力支持，整合优质开源模型与高质量数据集，并开放涵盖16个行业的央企战略性高价值场景。此外，平台还提供从数据处理、模型训练推理到应用开发的全链条工具，有效降低了技术创新的门槛与成本。

建议国资央企参考开源“焕新社区”模式，面向中小企业、科研院所等创新主体，有序开放算力、大模型、数据资源及中试平台等核心要素资源，构建普惠化、模块化的服务支撑体系。具体而言，可分级分类建设并开放概念验证中心和中试验证平台，推动形成开放、标准、智能的中试服务网络；同时，打造市场化、专业化的创新服务平台，提供覆盖科技创新全流程的高水平服务体系，并依据企业不同发展阶段和需求，动态优化服务内容。

深化改革创新，做好制度改革的“试金石”

场景是连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁，而制度创新是确保这座桥梁稳固、通畅的规则保障。

政策吹风会上，在回答“用改革创新办法推进场景培育和开放”相关问题时，国家发改委相关负责人指出要把握好四个关键环节：进一步拓宽市场准入，创新各类要素协同配置方式，强化促进新质生产力发展的制度供给，以及健全监管机制、探索完善尽职免责制度、强化要素保障体系等。

国资央企体量大、覆盖范围广，所开放的场景较为复杂、要求也较高，这为系统性验证新管理规则、准入机制与监管模式提供了高质量的试验环境，为后续在更广范围内推进创新制度供给奠定扎实基础。

在“主动开放”中测试制度盲区与规则冲突

《实施意见》明确提出，国有企业特别是中央企业要“主动开放主业领域场景”，政策吹风会上，国务院国资委相关负责人强调，要“进一步强化高价值场景供给，拓宽场景开放广度深度”。这些场景开放可能涉及部分新兴领域或具有较高战略价值的基础设施，目前相关法律法规尚不完善或存在界定模糊之处，需在推进过程中予以关注和规范。

以《实施意见》提出的“海陆空全空间无人体系”应用和标准建设为例，国资央企可能需要开放港口、矿区、城市基础设施等实体场景，支持无人机、无人车等智能装备开展试运营。工作中有可能面临空域管理机制、安全责任界定、事故认定标准等问题，而现行制度在这些领域仍存在空白或滞后，亟待进一步明确与完善。

通过揭示真实应用场景中存在的制度盲区与规则冲突，国资央企可与监管机构协同开展新准入标准、安全规范及监管框架的探索与试点，从而为在国家层面构建既安全可控又有利于创新发展的制度体系提供参考依据。

在“协同创新”中测试要素配置新机制

政策吹风会上，国务院国资委相关负责人强调，要“探索数据、空天、深海、频谱等新型要素市场化配置途径”。

数据资源

国资央企在运营过程中积累了海量行业数据，建议以此为基础，积极探索构建“数据要素化、资产化”的应用场景，为建立健全数据技术标准、产权界定、流通交易、收益分配、数据资产化及安全隐私等基础性制度，提供实践依据与验证路径。

以国家发改委相关负责人在政策吹风会中提及的“智慧矿山”为例，国资央企可依托已出台的相关制度规范，在获得事前授权并确保数据安全的前提下，向技术合作方开放地质信息、设备运行状态等数据，用于优化算法与提升模型性能，并在这个过程中结合实践反馈，系统梳理制度执行中的具体问题，提出具有针对性的完善建议以及政策空白领域的补充建议。

频谱资源

频谱是驱动数字经济发展的核心要素，传统上主要依赖行政审批进行分配。当前，国家正积极推动频谱资源市场化配置改革，在此过程中，国资央企承担着重要参与者、开拓者与协同者的角色。

通过共建覆盖网络、共享频段资源、推动频谱使用机制创新等实践，国资央企可为量化频谱经济价值提供参考，并为资源市场化配置建立透明、可复制的规则框架与合作范式。此外，国资央企可积极参与“无线电频率市场化交易”，助力构建涵盖适用范围、操作流程、定价规则、权利义务和监管规则等在内的交易制度体系，为推进频谱资源配置市场化提供实践经验。

在“生态共建”中测试制度保障新机制

政策吹风会上，国家发改委相关负责人指出，场景作为新生事物和新型改革工具，工作推进中要健全监管机制、探索尽职免责，试点一批新制度新规则。

在制度保障与机制测试方面，国资央企可重点从考核机制创新与容错机制设计两方面入手。

在考核机制创新方面，建议将场景建设与开放成效纳入企业负责人经营业绩考核体系，重点评估其在场景创新贡献（如场景投入产出效益、劳动生产率提升等）、产业带动能力（如供需对接成果与专利数量、科技成果转化实效等）以及创新生态构建（如带动产业链上下游主体数量、孵化创新企业数量等）等多方面的表现，从而更加全面、客观地衡量场景工作的实际成效。

容错机制设计的关键在于将“鼓励创新、宽容失败”的原则转化为清晰、可操作的规则。建议围绕场景建设与开放，制定容错免责事项清单，将可容错的情形具体化、场景化。此外，应合理设定容错空间，将原则性要求（如程序合规、勤勉尽责等）转化为具体行为标准，压缩自由裁量空间，并设计科学的认定程序，涵盖申请与受理、调查核实、会商决定、结果反馈与应用等环节。

江立勤

毕马威中国客户与业务发展主管合伙人

乔漠

毕马威中国国资研究院院长

陈剑虹

毕马威中国国资研究院副院长