全国审判业务专家、湖南省高级人民法院审判委员会委员、研究室主任 张坤世
记者：行政案件常被称为“民告官”案件，历来备受群众关注。实质性化解行政争议，是依法保障人民群众利益和社会公共利益、服务高质量发展的重要抓手。但我们注意到，近年来，行政案件上诉率存在居高不下的问题，张主任，您认为出现这一问题的根源在哪里？
张坤世：这个问题提得好。在我看来，行政案件上诉率居高不下，与行政诉讼“程序空转”问题息息相关。实践中，部分行政案件虽然程序完结，但起诉人的实质诉求没有得到法院裁判的直接回应，当事人因而上诉、申诉不止。总的来说，存在行政审判体制机制、法院自身及当事人等多方面原因。
记者：您能结合一些实践情况再详细解释一下吗？
张坤世：好的，我刚刚提到了三个方面的原因。首先是诉讼体制机制方面。具体来说，目前我国立法上对上诉的要件规定较为宽松，当事人只要不服一审裁判即可上诉，不少当事人经常希望“穷尽”诉讼手段以追求“期待利益”的实现。另外，行政诉讼作为“民告官”之诉，行政相对人在诉至法院之前，与行政机关之间往往已经经过了协调、复议等多个步骤，实事求是地说，当事人之间对立情绪突出，沟通协调难度较大。因此，只要当事人认为自己未得到预期结果，就更加容易选择上诉、申请再审。某种程度上讲，这也是行政诉讼的本质属性使然。
其次是法院自身方面。尽管我也是法院队伍的一分子，但客观地讲，咱们一些法院案件审理思路和裁判规则仍然存在不统一的问题。法律适用不统一，就容易导致当事人对裁判结果难以认可和接受，从而不断申诉信访，这应该很好理解。另一方面，一些法院审判力量配备和审判队伍建设与现有行政审判需求不匹配。例如，湖南集中管辖改革后，各市州仅保留1至2个基层法院受理行政诉讼案件，各集中管辖法院一定程度上面临着审判力量不足的现实困难，个别干警实质性化解争议的动力不足，存在“一判了之”的心态，裁判文书释法说理也不够充分，导致当事人服判息诉率不高。
最后是当事人及诉讼参与人方面。不可否认，近年来我国法治建设取得了很大进步，但就行政案件而言，部分相对人法律意识较为薄弱、诉讼能力较低、信访不信法等现象仍然存在。例如我们经常遇到一类情况，有的相对人在矛盾纠纷发生后未及时提起诉讼，在耗时多年通过其他途径无法解决后才寻求司法救济，但因诉讼时效、客观履行不能等因素，此时早已不符合立案受理的条件，即便当时其权益确实受到侵害，亦难以通过司法途径得到救济，但是相对人往往对这种情形不理解、难以接受。另外，行政机关基于自身考核、问责等方面考虑，一定程度上也存在“穷尽诉讼程序”的观念。
总之，以上种种因素相互交织，是我认为行政案件上诉率较高的主要原因。
记者：您的剖析很深刻，接下来我们可能要问第二个“敏感问题”了。据了解，一些行政诉讼案件的产生主要是因为个别地方行政机关存在“新官不理旧账”问题，张主任，您怎么看？
张坤世：问题确实都很“尖锐”啊，但我们就事论事。“新官不理旧账”本质上是我们的一些干部缺乏担当精神，回避矛盾、不负责任，也与诚信政府、法治政府的要求背道而驰。从长远来看，更会导致当地投资环境不佳，企业利益和政府形象、公信力受损等严重后果，可以说，这一现象是行政执法实践中存在的顽瘴痼疾，必须予以重视。
记者：您觉得人民法院应如何能动履职，督促行政机关守信践诺呢？
张坤世：实不相瞒，我确实深入思考过这个问题。一句话概括是——司法机关可以通过依法裁判、能动履职促推法治政府建设。比如说第一点，我们的干警要树立正确的裁判理念，监督、支持、保护一一到位，把监督就是支持、支持就是监督贯穿到行政审判全过程各方面。对行政协议条款，坚持协议有效优先原则，从协议履行、成就以及积极促成交易的角度解释，注重对违约尤其是恶意违约方的惩罚，倡导诚实守信。同时，要坚持依法签约与鼓励交易并重、依法履行义务与依约履行义务并行、法定赔偿与约定赔偿相融的裁判原则，不能让守约方权益受损而让违约方通过违约行为获利，正确平衡好协议双方的权利义务关系。
第二点是要立足审判职能，审慎审理相关行政案件。一方面，对于行政机关仅因政府换届、领导人员更替等原因单方变更、解除合同的情形，我们要加大监督力度，扎紧不诚信的篱笆，严格落实民法典合同编的相关规定，注意兼顾国家利益、公共利益的保障和依法平等全面的产权保护。另一方面，对于政府确因国家利益、社会公共利益等事由行使行政优益权，撤销、解除、终止、中止协议履行，或者提出更高的履行要求，增加相对方履行成本的，我们在给予行政相对人公平合理补偿的前提下也要依法予以支持。在协议满足约定解除条件时，引导行政机关优先考虑依据行政协议的约定解除协议，避免滥用行政优益权激化矛盾。
最后一点就需要我们的干警充分发挥主观能动性，做实“抓前端、治未病”，将案件审理与社会治理融为一体，坚决纠正机械司法、就案办案、程序空转等问题。围绕这些方面，法院干警可以深耕的工作其实有很多。比如，既要通过个案审理依法妥善处理因经济社会发展失衡、社会建设滞后、社会管理缺位引发的各种纠纷，又要通过对类案的梳理分析，及时发现和反馈引发矛盾纠纷的执法司法根源问题，促进国家机关加强重点领域矛盾纠纷的源头治理。同时，还可以定期对审判态势进行分析研判，通过对案件类型、发展趋势等的分析，及时发现行政管理领域中的普遍共性问题，提前防范化解行政管理突出尖锐的矛盾。
记者：当前，个别地方“小过重罚”的现象常常引发群众关注，尤其当行政行为的相对人涉及一些社会底层从事体力劳动谋取生计的相对弱势群体，更加容易引发争议。对于这种情况，您认为人民法院应如何发挥司法职能，监督或者说引导行政机关作出的行政处罚既符合法理，又符合事理、情理？
张坤世：“小过重罚”看似于法有据，却与大众的感情相悖。究其原因，与行政机关僵化执法、滥用裁量权和以罚代管等问题有关。其实，为整治类似问题，国务院已经发布了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，强调坚守过罚相当和同案同罚原则，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。
至于法院如何发挥司法职能帮助缓解这一难题，我觉得主要可以从两个方面来努力吧。一是要坚持正确的政治方向，全面审查处罚决定的合法性。对于涉及行政处罚的案件，我们作为法官，必须做实“从政治上看、从法治上办”，从厚植党的执政根基的高度，全面审查被诉行政处罚决定的合法性，注重对违法事实客观性、法律适用正确性、处罚程序合法性及结果合理性的全面审查，依法纠正行政机关滥用职权、明显不当等违法行为。对明显不当的行政处罚，准确适用行政诉讼法第七十七条的规定。此外，在审理好案件的同时，也要担负起宣传责任，通过公开开庭、裁判说理、判后答疑、发布典型案例等方式，充分发挥司法裁判的示范引领作用。
另一个可以尝试的方面是主动延伸审判职能，坚持府院联动源头治理。比如说，我们可以通过建立数字化互动平台、常态化研讨会议等方式加强司法行政互动，积极开展联合调研、同堂培训等活动，促进行政审判尺度与行政执法标准的有机统一。通过行政审判白皮书、司法建议等方式，提高行政机关依法行政能力和水平，从源头防止行政争议的产生，并支持和鼓励行政机关自我纠错，力求实现作出的行政处罚既符合法理，又符合事理、情理，让相对人心服口服。
记者：您前面的回答中已经提到过诉源治理这一理念。的确，“上医治未病”。那么张主任，为推动从源头上预防并减少行政争议，您认为人民法院应如何更好发挥诉源治理的效能？
张坤世：人民法院是业务性很强的政治机关，也是政治性很强的业务机关，在完成依法办案主责主业的同时，我认为法院干警要主动作为，敢想敢干，推动从源头上预防并减少行政争议。
首先，要树立正确理念，明晰权力界限，明确主体责任，准确定位人民法院的诉源治理功能，把行政审判工作融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理大格局，促进行政争议从“司法主导”向“行政主导、司法终局”模式转变。
其次，要通过建章立制，搭建平台，多方合力共同推动诉源治理工作，推进行政争议源头治理和实质性化解。同时，进一步加强行政调解、行政复议、行政诉讼、行政检察工作衔接，共同推进行政争议多元化解机制建设，构建行政争议诉源治理和实质性化解系统化平台。
最后，针对滥诉缠诉这一乱象，我们也要引导当事人依法理性诉讼。我注意到，最高人民法院已经关注到这一问题，并在通过拟定规范性文件、发布典型案例等方式着力解决诉权行使的规范问题。目前，各级法院也都在实践中探索相关制度和做法，如加强行政审判与立案部门沟通衔接，厘清并处理好立案登记制与遏制滥用诉权的关系，在保障当事人依法行使诉权的同时，对反复大量提起的缠诉、滥诉行为进行必要审查，在立案阶段进行过滤并区分处理，有效减少无效诉讼和滥用诉权的案件数量。
记者：新修订的行政复议法于今年1月1日正式实施。最高人民法院院长张军强调，行政审判要进一步落实好行政复议法，注重发挥行政复议的作用。张主任，您是怎么理解的？
张坤世：张军院长关于行政复议对行政审判工作重要性的论断是十分科学的。新修订的行政复议法体现了新发展阶段对行政领域各项工作和制度建设的新要求，它在明确行政复议原则要求、优化行政复议管辖体制、加强行政复议吸纳行政争议能力、完善行政复议程序、强化行政复议决定及其监督体系等方面有许多变化和亮点，我们必须吃透精神、抓好落实。
记者：具体怎么实操呢？
张坤世：有一些工作和前面已经提到的方面可能存在交叉，但为了系统地说明，我还是整体再介绍一下。想要充分发挥行政复议的作用，一是要以合法性审查为原则，加强对行政复议的监督，通过审判监督复议机关依法行政，落实好新行政复议法，以做实行政争议化解这篇“大文章”为目标，多措并举，支持行政复议发挥争议化解主渠道的作用。二是要以实质性化解为落脚点，从新时代“枫桥经验”中寻找解题思路，坚持“抓前端、治未病”，对类型化案件、重点案件定期分析研判，全方位、多层次、创造性地开展工作；持续加强司法建议的针对性、实效性，对司法建议的发出和反馈落实情况进行年度分析及联合通报，发布司法建议的反馈落实情况，努力实现“办理一案，治理一片”；充分发挥各地矛盾纠纷调处中心和诉源治理工作站在纠纷源头化解方面的作用，推动行政机关、社会组织等主体充分参与行政复议、诉讼案件的调处。三是要以协同联动为突破口，实现执法司法的良性互动。推动建立信息互通和共享机制，与司法行政机关互相通报交流重大制度出台情况、重要工作部署推进情况、行政执法中存在的及检查监督中发现的普遍性突出性问题等信息，在行政复议与审判之间搭建信息互通、共享的途径和渠道。最后，还要注重发挥典型案例在加强法治宣传教育、规范类案裁判尺度、统一法律适用等方面的重要作用。
记者：人民法院案例库已于今年2月27日正式上线，这是最高人民法院推出的新的“公共法律服务产品”。就行政审判工作而言，您认为应如何利用好人民法院案例库，预防与化解行政争议？
张坤世：习近平总书记曾强调，“一个案例胜过一打文件”。最高人民法院建设人民法院案例库，编发对类案审判具有参考示范价值的案例，为全国法院法官办案提供指引，对于促进统一裁判规则和尺度，避免“类案不同判”，保障法律正确、统一适用具有重要意义。日前，最高人民法院制定了《人民法院案例库建设运行工作规程》，进一步规范了案例库案例的入库流程以及运用。
具体到行政诉讼中，一是要用好用活人民法院案例库，不断提升行政审判能力。通过查阅案例库，参考入库同类案例作出裁判，能在最大程度上减少法律适用不统一的问题。同时在办理个案时，法官要注重发掘案件本身在司法理念、政策导向、法律适用、裁判尺度等方面的典型性和指导性，围绕党和国家中心工作、社会各界和人民群众关切，不断培育、形成新的入库案例，释放人民法院案例库的更大效能。二是要利用案例库延伸审判职能，深化诉源治理。入库案例充分发挥了司法裁判的评价、引领、教育功能，有利于从源头上预防和减少矛盾纠纷。在办案过程中，法院干警可以适时指导行政案件双方当事人检索、查阅案例库的相关裁判，了解裁判规则、预测诉讼结果，做好当事人的引导、说服工作，提高息诉服判率。
来源：人民法院报
记者：盖峰 陶琛
